这就是关卓凡说的“高高在上”。
伊犁将军、喀什噶尔参赞大臣、乌鲁木齐都统之下，不设流官，一城设一领队大臣，主理该城军政——也算“高高在上”，其余一应政务，包括吏治、田赋、租税、徭役、匠作、商贸、水利、刑名、治安、兵事、文教，皆由土人自理，土人之头目，即为“伯克”。
“伯克”亦分品级，三品至七品不等。
这个制度，仿佛土司制度，区别在于，土司世袭，伯克由朝廷选验任命，不能世袭。
具体来说，伯克由本城的领队大臣选出，送伊犁将军、喀什噶尔参赞大臣、乌鲁木齐都统等“三大员”审核，三品至五品伯克，由“三大员”奏请补放；六品以下伯克，由“三大员”直接挂牌验放。
四品以上伯克，均需轮流进京觐见皇帝，谓之“年班”。
伯克如何治理辖下民众，将军、大臣、都统，原则上不予干涉，于是伯克擅作威福，苛捐重税，摊派诛求，无所不至。滥用酷刑，荼毒人命，渔猎妇女，都是家常便饭。可以说，伯克除了不能世袭，威权并不在土司之下。
伯克制度，是乾隆朝平定大小和卓之乱后，“因俗而治”，“循其旧俗”，改益成形的。“新疆”之得名，也是那个时候的事情——即关卓凡所谓“‘故土新归’，重入天朝版图”，乃曰“新疆”。
不过，伯克制度，既是高宗手上的事情，迄今亦不过百来年的光景，一举推翻之，这个，高宗的脸面，似乎……不大好看？
慈禧沉吟了一下，问道：“新疆的事情，我们姐俩儿，其实不大了解——嗯，如果要改易的话，该怎么改呢？”
“回太后，”关卓凡说道，“还是那四个字：改土归流！”
“改土归流？”
“是！还有，臣以为，新疆之改土归流，不同西南、川边之步步为营，须不分南北，一步到位，如此——”
关卓凡顿了一顿，一字一句地说道：“臣以为，新疆该设省了！”
设省？！
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